核心摘要：作为一个有着悠久农业传统的东南亚国家，越南在不同历史时期的经济和水灾防治政策中始终将水和水利治理作为首要问题。本文介绍了越南近期建立水治理新机构的情况及其面临的挑战；考虑到国家具体情况的水治理示范机构；以及需要采取的必要步骤，以形成和运行更有效的水治理机制。
邓春芳，法学博士
立法研究所
国会常务委员会
各国议会联盟（IPU）可持续发展、金融和贸易第二常设委员会的议程确定了千年发展目标（MDG）的一个重要主题，供定于 2015 年 3 月下旬在河内举行的第 132 届各国议会联盟大会讨论，即“塑造水治理新体系：促进议会水行动”。为了帮助越南国会代表团就议会联盟第132届会议有关该主题的决议提出建议，本文介绍了越南近期建立水治理新机构的情况及其面临的挑战；考虑到越南具体情况的水治理示范机构；以及国会应采取的必要步骤，以在越南建立和运作更有效的水治理机制。
林同省的 Pongour 瀑布__图片来源：互联网
融入国际进程中越南水治理机构体系完善的情况和挑战
作为一个有着悠久农业传统的东南亚国家，越南在不同历史时期的经济和水灾防治政策中始终将水和水利治理作为首要问题。如今，水治理涉及农业灌溉、水产养殖、工业制造与加工、城乡给排水、航道通航、发电、旅游等不同经济部门和领域的管理职能和职责。作为一个因其典型的地理和气候条件而拥有丰富水源的国家（越南人均拥有地表水约9.85 m 3 ，是2008年报告中世界人均水量的1.5倍），并遭受着严重的水资源短缺问题。由于长期战乱，越南的水治理仍以传统方式为主，主要服务于占越南人口70%至80%的农业和农村地区。在过去的二十年里，越南的水治理机构在水这一宝贵自然资源的开发、使用和保护方面取得了更高的有效性和可持续性，特别是在这种自然资源面临多用途利用的巨大挑战、人口增长、快速城市化以及迅速加剧的环境污染和退化对清洁水的需求不断增加的背景下。这些挑战主要归因于河流流域和沿海地区的废水和水生生态系统的耗竭。另一个
自20世纪90年代末以来，越南在水治理领域进行了深入而广泛的制度改革。从1998年第一部《水资源法》颁布（农业和农村发展部承担国家水资源管理职能）到2012年国会修改该法（自然资源环境部根据2002年赋予的职能起草），国家水资源管理特别是水治理的制度框架在管理思想和法律法规方面取得了显着进步。其理由是，在水治理的总体机制中，国家对水资源的管理职能（基于一般和客观原则）必须与不同经济部门和领域的水开发和利用管理职能分开。这是近期世界各国特别是东南亚国家水治理改革的共同趋势。经过国家水利部的协商和建议，国家水资源管理的法律文书不断完善。其中包括《国家水资源战略》（2006年颁布）、各种水资源总体规划、关于流域管理的第120/2008/ND-CP号政府令、关于水库和水电库自然资源和环境综合管理、保护和开发的第112/2008/ND-CP号令、
然而，现行水治理政策和战略的制定机制暴露出一个缺陷，即2000年成立的国家水资源委员会（由副总理担任主席，国家水资源委员会为常设机构）运作效率低下，因为该委员会主要由行政机构代表组成，兼职工作，每年很少有时间讨论全球和国家重要的与水有关的问题，这些问题需要非常专业的知识。向政府和总理提供建议的责任主要由负责国家水资源管理的部门承担，而该部门在以“仲裁者”的身份处理其他部委和部门管理下的与水资源开发利用有关的重要任务时，往往会提出妥协的方案，而不是长期的最佳解决方案。旨在确保与水开发和利用相关部门总体规划一体化和衔接的水资源总体规划的制定工作仍在进行中，而在空间规划法颁布之前，制定总体规划和战略的制度框架尚未完善。
在国家管理机构方面，国家水利部自2002年从农业部接管水资源国家管理职能后，已建立了较为完善的国家管理机构（中央水资源管理司和省级自然资源环境部门水资源管理分局）和非业务单位，初步满足了管理和提供公共服务的要求。 MONRE 和 MARD 之间的国家管理职能、权力和责任划分已经完成。农业农村部设立水利总司，负责管理农业灌溉、堤防和洪水和风暴防治，重点负责国家管理与水有关的公共服务，但城市供排水由建设部管理。
在水治理的属地权力组织方面，越南传统的将管理权分配给各部门和领域、将管理权分散到与行政单位相对应的不同行政级别的做法在处理跨省地区的水源问题时遇到了很大的挑战。由于水资源自然是根据流域来定位的，而流域往往跨越许多地方（越南现有108个流域，其中包括16个主要流域），因此需要根据流域进行管理。同时，流域水管理机制还不完善，只是用于处理长期的跨部门问题，而不是根据流域管理要求同时解决许多多部门、跨区域的问题。例如，MARD此前专门针对灌溉部门设立了流域规划管理委员会，MONRE提议设立流域环境保护委员会（迄今为止，只有Cau河、Nhue-Day河和Dong Nai河系统设有环境保护委员会）。然而，这些示范的部门间协调机制并不是目前在水治理水平先进的国家运作的流域组织。寻找适合越南国情的组织模式和流域综合管理机制，成为实施2012年《流域管理法》的关键问题。
在水务领域的投资和金融政策方面，过去几十年来，越南作为一个农业国家，在国家补贴的水务领域的水利开发和利用设施上投入了大量预算资金，而这些资金很难回收再投资。由于缺乏合理的水源配置机制，水资源浪费现象相当普遍。供水、排水和废水处理服务的费用已向城市居民收取，但与 1992 年《都柏林水与可持续发展声明》规定的原则下将水视为商品的要求相比，仍然不成比例。自2008年起实行的灌溉费豁免不仅给国家预算造成了数十亿盾的损失，而且据评估，还导致了获得水服务的不平等（许多水产品生产商和服务企业在用水方面享受很大的激励，而无需支付与其收入相应的费用）。与此同时，在水源的开发、利用和保护方面拥有权利和责任的社区和人民仍然没有有效的机制来确保所有利益相关者充分、公平地参与水治理和水利益分配。